II GW 61/25

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Wojciech Kręcisz Sędzia NSA Mirosław Trzecki (spr.) Sędzia del. WSA Marek Krawczak po rozpoznaniu w dniu 15 lipca 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej wniosku Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 13 lutego 2025 r. o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Prezydentem Miasta Stołecznego Warszawy a Burmistrzem Szubina w zakresie potwierdzenia prawa do świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych postanawia: wskazać Burmistrza Szubina jako organ właściwy do załatwienia sprawy.

Pismem z dnia 13 lutego 2025 r. Prezydent Miasta Stołecznego Warszawy, na podstawie art. 4 w zw. z art. 15 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r. poz. 935; dalej: p.p.s.a.) oraz art. 22 § 3 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r. poz. 572; dalej: k.p.a.), wniósł o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Prezydentem Miasta Stołecznego Warszawy a Burmistrzem Szubina, poprzez wskazanie Burmistrza Szubina jako organu właściwego do załatwienia sprawy w przedmiocie rozpatrzenia wniosku Szpitala [...] w W z dnia 25 listopada 2024 r. o wydanie decyzji w sprawie przyznania prawa do świadczeń zdrowotnych finansowanych ze środków publicznych dla A. O. W uzasadnieniu wniosku podniesiono, że pismem z dnia 25 listopada 2024 r. Szpital [...] w W. wniósł o wydanie decyzji w sprawie przyznania prawa do świadczeń zdrowotnych finansowanych ze środków publicznych dla A. O. osoby bezdomnej, ostatnio zamieszkałemu w W. [...], [...] W., któremu w dniu 23 listopada 2024 r. udzielono świadczeń w stanie nagłym. W dniu 28 listopada 2024 r. wpłynęło sprostowanie wniosku Szpitala [...] w W., w którym wskazano na błąd w podanym nazwisku osoby której dotyczy wniosek i podano prawidłowe dane A. O. Z przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego, wynika, że A.O. w dniu 26 listopada 2024 r. został wypisany ze szpitala i nie udało się ustalić jego aktualnego miejsca pobytu oraz przeprowadzić wywiadu środowiskowego. Z informacji uzyskanej od Burmistrza Szubina w dniu 3 grudnia 2024 r. wynika, że był on zameldowany na pobyt stały na terenie Gminy Szubin w miejscowości W. [...] w okresie od [...] sierpnia 1982 r. do [...] stycznia 2024 r. i aktualnie nie posiada adresu zameldowania. Z informacji uzyskanej z Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w dniu 5 grudnia 2024 r. wynika, iż w zbiorach ZUS figurują jego dane z wskazanym adresem zamieszkania w miejscowości W. [...]. Powyższy adres ostatniego zamieszkania potwierdzono również na podstawie informacji uzyskanej od Naczelnika Urzędu Skarbowego w N. nad [...], który jest właściwy miejscowo dla mieszkańców Gminy Szubin. W związku z dokonanymi ustaleniami, z których wynikało, że A. O. nie posiada żadnego miejsca zamieszkania, a jego ostatnim miejscem zamieszkania była miejscowość W. [...] w Gminie Szubin, przekazano wniosek Szpitala [...] wraz ze zgromadzoną dokumentacją zgodnie z właściwością miejscową do Miejsko - Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w Szubinie Burmistrz Szubina, uznając się za niewłaściwy do rozpatrzenia powyższej sprawy, zwrócił wniosek Szpitala [...] z dnia 25 listopada 2025 r., wraz ze zgromadzoną dokumentacją do Ośrodka Pomocy Społecznej Dzielnicy Bielany m.st. Warszawy, jako podmiotu właściwego w powyższej sprawie z uwagi na miejsce udzielenia świadczeń zdrowotnych w trybie pilnym. W uzasadnieniu wskazano, iż po przeprowadzeniu wywiadu środowiskowo ustalono, że A. O. nie zamieszkuje w W. [...], obecnie pod tym adresem zamieszkują inne osoby, które "pamiętają go z lat 80-tych". Wskazywali, że "miał wyjechać do Warszawy, ale nie znają jego miejsca przebywania. Czasem przychodzi korespondencja, której nie odbierają". W związku z powyższym Burmistrz Szubina podkreślił, że A. O. posiada historyczny stały meldunek na terenie miejscowość W. w Gminie Szubin, ale od wielu lat nie przebywa pod wskazanym adresem i nie jest znane miejsce jego pobytu. Burmistrz Szubina, w odpowiedzi na wniosek Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 13 lutego 2025 r. wskazał, że Gmina nie jest właściwa do poniesienia kosztów świadczenia zdrowotnego udzielonego osobie bezdomnej, która od kilkudziesięciu lat nie przebywała na jej terenie i nie miała zamiaru stałego pobytu w tej gminie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2024 r. poz. 935, ze zm.; dalej: p.p.s.a.), sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Pojęcie sporu, którym w przywołanym przepisie posługuje się ustawodawca, odnosi się do sytuacji, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej uważają się za właściwe w sprawie (spór pozytywny) albo każdy z organów uważa się za niewłaściwy (spór negatywny). Innymi słowy, spór o właściwość ma miejsce wówczas, gdy rozbieżność poglądów co do zakresu działania organów administracji publicznej dotyczy jednoczesnego przyjmowania lub wyłączania przez te organy własnych kompetencji do załatwiania indywidualnej sprawy administracyjnej w rozumieniu art. 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r. poz. 572 ze zm.; dalej: k.p.a.), a więc sprawy, która w toku administracyjnego postępowania jurysdykcyjnego przed organem administracji publicznej podlega załatwieniu w drodze aktu administracyjnego, bądź w innej prawnej formie działania administracji publicznej podlegającej kontroli sądu administracyjnego (por. np. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z: 14 listopada 2006 r. sygn. akt II OW 51/06; 18 lutego 2009 r. sygn. akt I OW 14/09; 17 listopada 2009 r. sygn. akt I OW 180/09). Spory te Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga na wniosek przez wskazanie organu właściwego do rozpoznania sprawy. W rozpoznawanej sprawie zaistniały spór pomiędzy organami jest negatywnym sporem o właściwość, żaden z pozostających w sporze organów nie uznaje się bowiem za właściwy do rozpoznania wniosku placówki medycznej o potwierdzenie prawa uprawnionego do świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych. Odnosząc się do istoty sprawy trzeba podkreślić, że właściwość organu do wydania decyzji potwierdzającej prawo do świadczeń opieki zdrowotnej reguluje art. 54 ust. 1 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, z którego wynika, że dokumentem potwierdzającym prawo do świadczeń opieki zdrowotnej świadczeniobiorcy jest decyzja wójta (burmistrza, prezydenta) gminy właściwej ze względu na miejsce zamieszkania świadczeniobiorcy, potwierdzająca to prawo. Zagadnienie ustalenia organu właściwego do wydania decyzji, o której mowa w przywołanym przepisie prawa, stanowiło przedmiot licznych wypowiedzi Naczelnego Sądu Administracyjnego, w rezultacie których doszło do wypracowania ugruntowanego już podejścia do tej kwestii (por. np. postanowienia NSA z: 10 listopada 2021 r. sygn. akt II GW 86/21; 20 sierpnia 2021 r. sygn. akt II GW 41/21; 27 lipca 2020 sygn. akt II GW 13/20; 18 maja 2020 r. sygn. akt II GW 4/20; 19 marca 2020 r. sygn. akt II GW 43/18; 17 stycznia 2020 r. sygn. akt II GW 30/19; 3 października 2019 r. sygn. akt II GW 19/19; 25 stycznia 2019 r. sygn. akt II GW 40/18; 26 kwietnia 2018 r. sygn. akt II GW 6/18; 19 grudnia 2017 r. sygn. akt II GW 65/17; 26 września 2017 r. sygn. akt II GW 25/17). Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w rozpatrywanej sprawie podziela wyrażany w przywołanych judykatach pogląd, że art. 54 ust. 1 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych stanowi lex specialis w stosunku do przepisów k.p.a., jednakże nie reguluje kwestii właściwości organu w sytuacji braku możliwości ustalenia miejsca zamieszkania świadczeniobiorcy. W tej zaś mierze brak jest podstaw do stosowania ustawy o pomocy społecznej, w szczególności jej art. 101 ust. 1 i 2, zgodnie z którym właściwość miejscową gminy ustala się według miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie (ust. 1) a w przypadku osoby bezdomnej właściwą miejscowo jest gmina ostatniego miejsca zameldowania tej osoby na pobyt stały (ust. 2). Jakkolwiek bowiem art. 54 ust. 3 pkt 3 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych stanowi, że decyzję, o której mowa w ust. 1, wydaje się między innymi po stwierdzeniu spełniania kryterium dochodowego, o którym mowa w art. 8 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2024 r. poz. 1283 ze zm.), to jednak treść tego przepisu nie daje podstaw, aby wnioskować o dalej jeszcze idących jej konsekwencjach, niż te które wyraźnie z niej wynikają. Innymi słowy, za uzasadniony trzeba uznać wniosek, że przywołany przepis nie stanowi odesłania do ustawy o pomocy społecznej w zakresie, który można byłoby uznać za pomocny do ustalenia właściwości organu. W analizowanym zakresie nie sposób jest również posiłkować się art. 101 ust. 6 ustawy o pomocy społecznej, a to z tego powodu, że zważywszy na przedmiot regulacji tej ustawy, odnosi się on do właściwości organów w sprawach świadczeń z pomocy społecznej. W sytuacji, gdy na podstawie przepisów szczególnych nie można wskazać organu właściwego do rozpatrzenia sprawy, na zasadzie subsydiarności trzeba odwołać się do przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego regulujących ogólne zasady ustalania właściwości miejscowej organu administracji publicznej. Skoro zatem art. 54 ust. 1 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych nie pozwala na określenie właściwości organu w przypadku braku możliwości ustalenia miejsca zamieszkania świadczeniobiorcy, a brak jest jednocześnie w odniesieniu do tej kwestii także innych przepisów szczególnych, które wyłączałyby stosowanie k.p.a., to ustalanie właściwości miejscowej organu następuje z uwzględnieniem regulacji zawartych w art. 21 § 1 i 2 k.p.a. Biorąc pod uwagę treść oraz wszystkie konsekwencje wynikające z art. 21 § 1 i 2 k.p.a., należy przyjąć, że warunkiem prawidłowego stosowania art. 21 § 1 pkt 3 k.p.a. jest uwzględnienie tego, że art. 54 ust. 1 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych wiąże właściwość miejscową organu wyłącznie z miejscem zamieszkania świadczeniobiorcy, nie zaś – jak stanowi przywołany przepis k.p.a. – ewentualnie także z miejscem pobytu strony. W związku z tym, w sytuacji braku możliwości ustalenia aktualnego miejsca zamieszkania świadczeniobiorcy, właściwość miejscową organu właściwego do wydania decyzji, o której mowa w art. 54 ust. 1 przywołanej ustawy, ustala się według ostatniego miejsca zamieszkania świadczeniobiorcy. Przepisy k.p.a., ani przepisy ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, nie definiują pojęcia "miejsca zamieszkania". Przy ustaleniu miejsca zamieszkania świadczeniobiorcy za uzasadnione trzeba zatem uznać posiłkowanie się treścią art. 25 Kodeksu cywilnego, zgodnie z którym miejscem zamieszkania osoby fizycznej jest miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu. W rozumieniu przywołanego przepisu prawa o miejscu zamieszkania decydują dwa czynniki, a mianowicie zewnętrzny (fakt przebywania) oraz wewnętrzny (zamiar stałego pobytu). Wyrażenie zamiaru stałego pobytu nie wymaga złożenia oświadczenia woli (nie jest czynnością prawną). Wystarczy więc, że zamiar taki wynika z zachowania danej osoby polegającego na skoncentrowaniu swojej aktywności życiowej w określonej miejscowości. Tak rozumiane zamieszkanie nie sprowadza się zatem do zameldowania, choć w praktyce fakt meldunku na pobyt stały stanowi w istocie dowód potwierdzający, że dana osoba przebywa w danej miejscowości z zamiarem stałego w niej pobytu. Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy, stwierdzić należy, że ostatnie miejsce zamieszkania A. O., potwierdzone zameldowaniem na pobyt stały było w miejscowości W. w Gminie Szubiny, co wynika z okoliczności faktycznych przedstawionych przez organy, a wynikających z załączonych do wniosku dokumentów. Mając na uwadze powyższe ustalenia i argumenty, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że w sprawie, której dotyczy spór, organem właściwym do potwierdzenia prawa świadczeniobiorcy do świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych jest Burmistrz Szubina jako organ gminy właściwej ze względu na ostatnie miejsce zamieszkania A. O. W związku z powyższym, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji postanowienia, na podstawie art. 4 w związku z art. 15 § 2 p.p.s.a.